Numero 09 - 2020

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Inodi nella grave emergenza vengono al pettine in un Paese fragile e diseguale. Mentre il movimento dei lavoratori e il sindacato danno prova di responsabilità e di consapevolezza del bisogno di cambiare radicalmente modello di sviluppo, altri sono aggrappati al passato e ai loro interessi particolari. La dura lezione non è servita: dimenticano le colpe, rimuovono scelte gravi e le sofferenze, non hanno l’umiltà di chiedere scusa a chi ha pagato e sta pagando duramente questa pandemia.

Matteo Renzi chiama i morti da covid19 a lottare assieme a lui per le riaperture. Il neo presidente di Confindustria ci informa che tutti dobbiamo fare i sacrifici, tuonando contro il pregiudizio anti industriale della Cgil, contro alcune proposte economiche del governo, definendole “dirigiste”, di natura neokeynesiana o addirittura “comuniste”, e chiedendo sfacciatamente soldi a fondo perduto. Salvini e la Lega sbraitano contro gli ispettori del lavoro in difesa delle imprese, contro la regolarizzazione degli immigrati sfruttati, trovando sponda in una parte dei 5Stelle.

Le crisi non producono di per sé avanzamenti per le classi lavoratrici, tanto meno in realtà come quella italiana dove manca una reale rappresentanza politica del lavoro. Gli interessi delle varie frazioni del capitale e della piccola borghesia sono invece ben rappresentati: dalla Lega di Salvini ad Italia Viva di Matteo Renzi, passando per Fratelli d’Italia e l’immarcescibile Forza Italia di Silvio Berlusconi.

Se infatti questo governo è uno scenario politico migliore del precedente, mancano la capacità e i riferimenti sociali per contrastare l’offensiva che dall’avvio della pandemia stanno portando gli industriali del nord e la piccola borghesia del commercio. Prima ancora dell’emergenza covid, il presidente designato di Confindustria aveva ben chiaro come intervenire su contratti, lavoro e altro ancora: contrattazione di secondo livello in alternativa a quella nazionale, ripensamento del sistema previdenziale, abolizione di quota 100 e del blocco dell’aggiornamento all’aspettativa di vita, revisione delle politiche attive, ripensamento degli attuali schemi di classificazione e inquadramento del personale, revisione dell’attuale normativa sull’orario di lavoro, progettare nuove forme di flessibilità contrattuale, semplificare il quadro normativo in materia di disabilità, inidoneità e invalidità al lavoro, possibilità di conversione della maternità facoltativa in voucher per baby-sitter e asili nido. Tutta farina di quel presidente che, da capo di Assolombarda, assecondato dalla Lega e dal presidente della Lombardia, è politicamente responsabile di non aver impedito la chiusura dei focolai di infezione tramite le zone rosse, di aver continuato a produrre nelle aree di maggior contagio, di aver incoraggiato la forzatura delle autocertificazioni in prefettura e l’interpretazione dei codici Ateco delle attività essenziali.

Con l’arroganza del conservatorismo anti operaio, Confindustria vorrebbe usare la crisi per ripristinare ideologicamente la centralità dell’impresa e del mercato, sbarazzarsi di decenni di conquiste sindacali, della contrattazione generale, della confederalità, dei contratti nazionali e dei diritti sanciti dallo Statuto dei lavoratori che compie cinquant’anni, ma resta valido nei suoi principi, attuativi della Costituzione. Questi padroni vorrebbero dettare la linea per la ripartenza: un insulto per tutti i lavoratori e le lavoratrici di questo Paese. Ma trovano una chiara risposta nell’azione del sindacato, a partire dalla Cgil.

Serve un forte intervento pubblico in economia e un rafforzato ruolo della contrattazione collettiva. Nessun nuovo “patto tra produttori”, ma il pieno sviluppo del confronto sindacale, con la partecipazione delle delegate e dei delegati per una battaglia aperta per la conquista del nuovo Statuto delle lavoratrici e dei lavoratori, per unificare tutto il mondo del lavoro.

Per Confindustria, per una certa politica, per alcuni partiti non esistono il bene pubblico, l’interesse generale, ma solo la centralità del mercato e dei loro interessi, dei loro profitti. Il vero nodo da sciogliere è chi pagherà la crisi. Il cambiamento radicale che ci impongono la natura epocale della pandemia e la sfida del cambiamento climatico dovremo conquistarlo con nuovi rapporti di forza, costruiti sull’autonomia di pensiero e di progetto, il consenso, la partecipazione dei lavoratori e dei cittadini, organizzati nel sindacato confederale e in alleanza con i movimenti femminista, ambientalista, pacifista. Il lavoro salva il Paese e vuole contare, in una fase che dev’essere di profondo cambiamento.

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Cinquant’anni fa nasceva lo Statuto dei lavoratori, dopo vent’anni di lotte. Antonio Pizzinato, un sempreverde dalle molte primavere, ha vissuto quel periodo in prima linea, da sindacalista della Cgil con ruoli di responsabilità.

Come era la vita operaia all’inizio degli anni sessanta, dopo un quindicennio durissimo sotto ogni punto di vista, come quello della ricostruzione dopo la guerra?
“Andiamo con ordine. Nel 1947, a quattordici anni, lasciai il paese dove sono nato, in Friuli, per trasferirmi a Milano. Dopo due mesi iniziai a lavorare alle Officine Borletti, oltre 3.500 fra operai e impiegati. Sono entrato come apprendista, poi operaio qualificato e infine operaio specializzato. Finito il servizio militare - ero nei marines del Battaglione San Marco - rientro in Borletti e vengo eletto nella Commissione Interna della fabbrica, un’importante impresa manifatturiera nata nel ’900. Nel 1962 divento funzionario della Fiom di Milano, due anni dopo mi viene affidata la zona di Sesto San Giovanni, il quinto centro industriale del paese. Mi ero appena sposato ed ero andato a vivere proprio a Sesto. Il dirigente, un vecchio partigiano, aveva lasciato e io lo sostituisco. Ma facciamo un passo indietro: quando vengo eletto nella Commissione Interna della Borletti, nel 1954, per la prima volta la Cgil non ha la maggioranza dei nove componenti. Fra gli operai quattro su sette sono della Fiom che però non ha nessun eletto fra gli impiegati, va a finire che cinque membri della commissione su nove hanno la tessera della Fim Cisl. Sono anni di profonde trasformazioni produttive, spuntano le catene di montaggio - in Borletti era predisposta addirittura su quattro piani - grandi cambiamenti che vanno a toccare anche la stessa organizzazione del lavoro. L’azienda avvia procedure di licenziamento per centinaia di addetti, sono proprio i più anziani, con quindici, vent’anni di esperienza alle spalle, ad essere allontanati. Apriamo una vertenza e lottiamo per mesi, facciamo scioperi su scioperi articolati per reparto, manifestazioni per le vie del quartiere, ma non riusciamo a far ritirare i licenziamenti. L’unica intesa che raggiungiamo, l’unica conquista che riusciamo a strappare, è su quello che oggi sarebbe definito incentivo all’esodo. Nemmeno un anno dopo entreranno in fabbrica centinaia di giovani, nuovi assunti con contratto a termine. Questa è la situazione negli anni cinquanta, fino all’inizio dei sessanta”.

Dalla fabbrica al sindacato, il passo è breve...
“Come abbiamo ricordato, nel 1962 divento funzionario sindacale della Fiom di Milano. Segretario generale era quel Giuseppe Sacchi che successivamente sarebbe stato eletto deputato e avrebbe contribuito da protagonista, in Parlamento, all’elaborazione, presentazione e approvazione dello Statuto dei lavoratori. Io entro a far parte della commissione provinciale studi e contrattazione, con me ci sono anche Gastone Sclavi e Paolo Santi, che contemporaneamente frequentano l’università e studiano per laurearsi. È il ’64, mi affidano la zona di Sesto San Giovanni. L’anno precedente avevamo conquistato il nuovo contratto dei metalmeccanici dopo 208 ore di sciopero, con aumento delle retribuzioni e graduale riduzione dell’orario di lavoro; ci battevamo per fare avere a tutti le 40 ore, e per l’universalità dei diritti dei lavoratori. Nel 1966, dopo mesi di sciopero, vengono firmati prima il rinnovo del contratto per le aziende a partecipazione statale (rappresentate dall’Intersind), poi quello di Confindustria (futura Federmeccanica). Sono anni di grandi trasformazioni e di grandi conquiste, nel marzo del 1969 Cgil, Cisl e Uil siglano un accordo per il superamento delle gabbie salariali, le differenze di salario e di condizioni di lavoro a seconda delle varie zone d’Italia, ben sette. Tanto per fare un esempio, Sesto San Giovanni è vicino a Bergamo, eppure fra chi lavorava in Falck e chi in Dalmine - due aziende siderurgiche a 30 chilometri l’una dall’altra - c’era il 20% di differenza di retribuzione. Proprio nel mezzo di queste conquiste, il 12 dicembre, si colloca la strage di Piazza Fontana, diciassette morti e novanta feriti, un attacco senza precedenti alla democrazia, ai lavoratori, al sindacato. Ero in Camera del lavoro, in riunione per decidere sugli scioperi dei meccanici, quando udimmo l’esplosione. Teatro della strage è la Banca Nazionale dell’Agricoltura, il salone dove appena il giorno prima, l’ 11 dicembre, era stata tenuta l’assemblea dei lavoratori del credito dopo la firma del contratto di categoria. Nelle stesse ore del giorno che precede la strage fascista, il Senato aveva approvato in prima lettura lo Statuto dei lavoratori. Il voto definitivo della Camera arriverà nella primavera del ‘70, il 14 maggio. La Costituzione e i principi costituzionali entrano nelle fabbriche con lo Statuto. Si lotta per i diritti e al tempo stesso contro la violenza fascista. Nei giorni precedenti l’approvazione, nel piazzale davanti alla Falck Unione mi prendono in spalla e mi portano dentro lo stabilimento per illustrare all’assemblea i contenuti della trattativa sul contratto dei metalmeccanici. Un episodio che in qualche modo anticipa alcune conquiste dello Statuto, prima non era possibile fare le riunioni all’interno della fabbrica. Sesto San Giovanni è un punto di osservazione particolare, l’80% dei lavoratori è concentrato in quattro grandissime fabbriche: Breda, Falck, Ercole Marelli, Magneti Marelli. Di lì a poco, a Sesto, il 13 gennaio 1972, l’assemblea unitaria dei delegati eletti nelle fabbriche si conclude con la costituzione del Sum, sindacato unitario dei metalmeccanici, un’anticipazione di quella che sarà l’Flm. Vengono eletti oltre 1.200 delegati sindacali da tutte le fabbriche, su scheda bianca, che svilupperanno la contrattazione aziendale prevista dai nuovi accordi. Fra il 1971 e l’inizio del ‘72 si stipularono unitariamente 234 accordi aziendali riguardanti 44.200 lavoratori”.

Per tutti gli anni cinquanta la Cgil era stata osteggiata nei luoghi di lavoro, o sbaglio? Cosa successe nei sessanta, negli anni del boom economico?
“C’era stata la rottura dell’unità sindacale, c’era un atteggiamento di discriminazione nei confronti della Cgil. Spesso nei luoghi di lavoro i nostri delegati non venivano neppure invitati alle trattative aziendali, ai confronti con la Commissione Interna. Alla Borletti, in particolare, l’ho vissuto sulla mia pelle. C’erano pressioni da parte del vertice aziendale nei confronti dei lavoratori perché alle elezioni della Commissione non votassero Cgil. Gli stessi Borletti arrivarono a mandare una lettera ai dipendenti per invitarli a non sceglierci. Vita dura per i militanti della Cgil, quando potevano ci separavano anche fisicamente. A partire dalla lotta degli elettromeccanici all’inizio degli anni sessanta, diventano sempre più pressanti e decisivi i temi della democrazia, della partecipazione sui luoghi di lavoro, della contrattazione integrativa in azienda. Ricordo la manifestazione promossa dalla Fiom in piazza del Duomo, a Natale del 1960. Il cardinale di Milano, finita la messa, invece di spostarsi sul retro ed entrare in arcivescovado, uscì in piazza. Si fermò sulla piazzetta che resta mezzo metro più alta del selciato, e fece un segno con il braccio. Come i lavoratori lo videro scattò l’applauso. Un momento significativo, il segno di un rapporto che si stava saldando nella società con le classi lavoratrici. In Pirelli, una delle maggiori fabbriche di Milano al confine con Sesto, dopo mesi di scioperi, votando su scheda bianca, fu eletto da diversi gruppi di lavoratori il primo Consiglio di fabbrica. La stessa cosa avveniva a Porcia, in provincia di Pordenone, alla Zanussi. C’era stata una profonda riorganizzazione della produzione con l’introduzione delle catene di montaggio, ma i lavoratori riuscirono a fare fronte comune ed eleggere il Consiglio di fabbrica su scheda bianca. Era l’inizio di un passaggio storico, che porterà al superamento delle Commissioni Interne migliorando la vita, l’organizzazione, la contrattazione nei luoghi di lavoro. Con il passaggio ai Consigli di fabbrica, la partecipazione sindacale fa un salto di qualità”.

A distanza di mezzo secolo, quale è l’eredità dello Statuto e perché la Confederazione ha pensato di attualizzarlo, rinnovandolo in chiave ‘universalistica’?
“In cinquant’anni è cambiato un po’ tutto, dalle condizioni all’organizzazione del lavoro, l’ambiente e la salute sono diventati due fattori essenziali della vita in fabbrica, più in generale è mutata la stessa struttura produttiva e così i rapporti interni alle aziende. Al tempo stesso il lavoro è stato frantumato, atomizzato. Faccio un esempio parlando proprio della mia esperienza a Sesto San Giovanni. Quando è stato approvato lo Statuto dei lavoratori era il quinto centro industriale del paese, 40mila lavoratori, per l’80% concentrati nelle quattro grandi aziende del territorio. Oggi, nel 2020, ci sono 29mila lavoratori, per l’80% disseminati in realtà con meno di dieci dipendenti. Il 50% ha addirittura un numero di addetti che va dal singolo ai cinque operai. Siamo di fronte a una frammentazione senza precedenti. In parallelo le nuove tecnologie, l’automatizzazione, la robotizzazione hanno rivoluzionato il modo di produrre. Dopo il tentativo fallito di Berlusconi nel 2002, è stato il governo Renzi, nel 2014, ad attaccare i diritti dei lavoratori, stravolgendo l’articolo 18, togliendo l’obbligo del reintegro per i licenziati senza motivo. Berlusconi aveva tentato ma fu bloccato dall’enorme manifestazione, milioni di lavoratrici e lavoratori, cittadine e cittadini, al Circo Massimo a Roma. Invece Renzi è riuscito a fare approvare il job act. Da qui, dalla modifica dello Statuto e dal mutamento del mondo del lavoro, è partita l’iniziativa della Cgil, che ha raccolto un milione e 150mila firme su una proposta di legge di iniziativa popolare per la “Carta universale dei diritti dei lavoratori e delle lavoratrici”. Credo bisognerebbe anche tener conto del ricorso fatto dalla stessa Cgil in Europa contro le riforme renziane del lavoro. Il Comitato europeo dei diritti sociali ha dato ragione al sindacato. Sono stato fra i tantissimi firmatari della proposta di legge di iniziativa popolare, ero anch’io in coda davanti alla Scala di Milano dove si raccoglievano le adesioni. Si sono raccolte firme in ogni parte d’Italia. Superata la fase acuta della pandemia, a cinquant’anni dall’approvazione dello Statuto dei lavoratori, dovremo affrontare le nuove sfide di un mondo del lavoro profondamente cambiato negli ultimi trent’anni, che ora si trova in crisi. Quando la triste fase del coronavirus sarà superata, dovremo ripensare al modello strategico, contrattuale e sociale, perché si adegui a quella che è la nuova realtà produttiva e lavorativa, fonte di diseguaglianze sempre più marcate, e impegnarci per una società più equa, con regole democratiche, rapporti di lavoro stabili e non precari, nel segno di un rinnovato protagonismo sociale. Per affrontare le sfide della modernità bisogna fare un salto di qualità. Nella storia del movimento sindacale degli ultimi cento anni, una sola categoria è riuscita a raggiungere e mantenere vivo l’obiettivo del sindacato mondiale, quella dei marittimi. Serve un passo avanti globale. Non dimentichiamoci le parole di Papa Francesco, pronto a denunciare quotidianamente l’aumento delle diseguaglianze in Italia, in Europa, in tutto il pianeta. E l’esigenza che si costruisca un sistema universale che dia giustizia ed eguaglianza per tutti. Riflettevo sul fatto che abbiamo fatto la lotta di Liberazione per conquistare, il 25 aprile del 1945, pace, libertà e democrazia. Insieme alla capacità, in meno di diciotto mesi, di approvare la Costituzione repubblicana. Nel giugno 1946 si avviavano infatti i lavori dell’Assemblea costituente, che avrebbe elaborato, discusso e approvato la nostra Carta costituzionale, all’interno della quale sono sanciti i principi che sono stati architrave dello Statuto dei lavoratori. Ma solo nel 1970, grazie alle lotte degli anni sessanta, ci fu l’approvazione dello Statuto, mentre il paese subiva la strategia della tensione con terribili stragi fasciste. Fra il primo gennaio 1948 e il maggio 1970 erano passati ventidue anni. Per arrivare al Sistema sanitario nazionale passarono altri otto anni. Insomma, la messa in pratica dei principi e dei valori contenuti nella Carta costituzionale richiede un impegno straordinario, ancora oggi sono inaccettabili le condizioni di vita e lavoro in certi settori nelle varie realtà, penso all’agricoltura e alle piccolissime aziende. C’è l’esigenza di riuscire a rappresentare un universo di aziende piccole e piccolissime, con lavoratori che hanno difficoltà a trovare rappresentanza ed avere potere contrattuale. Bisogna pensare a una contrattazione di secondo livello che riesca ad affrontare i loro problemi. Lo dico io, che sono nato nel 1932, entrato in fabbrica nel ‘47, e da più di settant’anni avverto questa profonda esigenza di giustizia sociale. Dobbiamo ritrovare un po’ di quello spirito e di quella determinazione delle lotte degli anni sessanta, non è accettabile che ancora non sia all’ordine del giorno in Parlamento la legge di iniziativa popolare per la “Carta dei diritti universali” chiesta da un milione e mezzo di cittadine e cittadini italiani. Il governo non deve limitarsi ad ascoltare le parti sociali, ma confrontarsi, trattare, per avviare un nuovo processo”.

Come vede oggi i rapporti fra il governo Conte e le organizzazioni sindacali? Dopo i due mesi di lockdown si apre una stagione ancora incerta anche sul fronte del lavoro, può essere un’occasione per eliminare piccole e grandi sperequazioni e progettare nuovi modelli produttivi che guardino alla giustizia sociale e all’ambiente?
“Il momento è difficile, non ci sono dubbi. Non solo dal punto di vista sanitario, stiamo parlando di decine di migliaia di morti, ma anche dal punto di vista sociale ed economico. La ripartenza non deve lasciare indietro nessuno, con provvedimenti che assicurino equità e giustizia sociale, con un passo in avanti sul piano della democrazia e della partecipazione. Il governo deve ascoltare, confrontarsi e contrattare con le parti sociali, avviando quello stesso circolo virtuoso che negli anni sessanta avrebbe posto le basi per la discussione e l’approvazione in Parlamento dello Statuto dei lavoratori. Partiamo dall’Italia e passiamo all’Europa, con l’obiettivo di un salto di qualità necessario a livello continentale, e mondiale, sul piano di diritti, equità e giustizia sociale”. l

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In occasione della Festa del lavoro Primo Maggio 2020, gli Archivi storici, le Biblioteche e i Centri di documentazione della Cgil hanno allestito una mostra telematica “I racconti del Primo maggio” con materiali conservati e tutelati al loro interno. Si tratta, principalmente, di documenti, foto, manifesti, volantini, testate dei periodici della Cgil come “Lavoro”, “Il Lavoratore”, “Il Metallurgico”. Un viaggio nella storia e nella memoria della Festa del lavoro, dal sud al nord dell’Italia - si parte dal 1891, la prima volta in Italia, fino al 2019 – guidati da una mappa dedicata nel sito web della Fondazione Di Vittorio. Una mostra telematica con l’intento di proporre il ricongiungersi dei nessi tra la storia e la memoria della Festa del lavoro, al presente del lavoro, delle donne e degli uomini che di esso sono protagonisti e al suo futuro.

Cura, dignità, valore del lavoro le parole che fanno da sfondo alla mostra e alle raccolte che la compongono. Materiali che prevalentemente ricordano il ruolo esercitato dal lavoro in tutti quei passaggi che, nei 130 anni di storia del Primo Maggio, hanno contrassegnato le ricostruzioni. Si va dagli anni successivi alle due guerre mondiali a quelli delle crisi economiche; dagli anni degli eccidi di lavoratori (che, specialmente al sud, nell’Italia repubblicana lottavano per la conquista di diritti e di tutele, per il superamento delle gabbie salariali, per la conquista del collocamento pubblico, per il superamento del latifondismo), a quelli dell’industrializzazione e delle prime riforme sociali come per la sanità pubblica; dagli anni del terrorismo a quelli immediatamente successivi ai terremoti in Irpinia o a L’Aquila; da quelli più recenti per la legalità, per l’Europa sociale, per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro, fino a quelli della crisi economica mondiale nell’era della globalizzazione. Non mancano materiali che mostrano manifestazioni pubbliche delle comunità di migranti di ieri e di oggi, e la rappresentazione dell’impegno del sindacato a livello internazionale per la pace, la solidarietà e contro i regimi totalitari in diverse parti nel mondo.

L’immagine principale che si ricava è quella che sempre la Festa del lavoro, il Primo Maggio, hanno rappresentato l’occasione più importante per il sindacato e per il mondo del lavoro di manifestare le proprie aspirazioni. Aspirazioni che hanno significato parole chiare per affermare nuove gerarchie di misurazione del valore del lavoro, proprio nei momenti storici di ricostruzione. Lo sforzo continuo degli Archivi, delle Biblioteche e dei Centri di documentazione della Cgil di voler proporre analogie e differenze tra passato e presente ha trovato espressione nella forma inedita per noi della mostra telematica collettiva.

Le collezioni esposte sono state integrate dal sito Google dedicato “Il nostro maggio” che è stato animato da alcuni tra gli archivi e le biblioteche della rete della Cgil. Al progetto complessivo non sono mancate le collaborazioni e la partecipazione di fondazioni e di associazioni. Un’iniziativa collettiva nazionale che viene proposta in forma inedita e che, tuttavia, conferma l’importanza del radicamento territoriale - nelle Camere del lavoro e nelle federazioni di categoria - degli Archivi, delle Biblioteche e dei Centri di documentazione. Un’infrastruttura culturale, nel e del sindacato, al cui interno coloro che ne sono i responsabili “conservano per conversare”, sfuggendo ad ogni possibile autoreferenzialità. Essi alimentano, al contrario, partecipazione e la consapevolezza dei legami tra l’emancipazione del mondo del lavoro e le trasformazioni generali delle comunità locali e del Paese, come documentano in maniera incontrovertibile i materiali conservati al loro interno.

E’ stata proprio questa la ragione principale che ha spinto il Coordinamento nazionale degli Archivi, delle Biblioteche e dei Centri di documentazione a raccogliere tempestivamente la proposta, partita dalla Biblioteca “Di Vittorio” della Camera del lavoro di Bergamo, di fare dono della memoria e della storia della Festa del lavoro in questo anno 2020, quando il mondo del lavoro soffre e, nel contempo, è su un crinale di trasformazioni molto importanti mentre è in corso una crisi inedita e grave. “Conservare per conversare” ha significato più che mai agire gli usi sociali di quei patrimoni fatti di documenti, libri, opuscoli e giornali, materiali iconografici, e per proporsi ancora una volta come “piazze dei saperi”.

Un’iniziativa collettiva in forma inedita per la Festa del lavoro, per il Primo Maggio, rievocando che è proprio in quella giornata che la Cgil e le sue federazioni di categoria hanno presentato nel passato più volte in edizioni rinnovate i loro giornali – “Lavoro”, “Il Lavoratore”, “Il Metallurgico” - e altrettanto è stato per la Federazione unitaria Cgil, Cisl, Uil. Una modalità inedita in situazione inedita per valorizzare la forza dirompente del lavoro, e della sua capacità di fare avanzare quelle ineludibili nuove gerarchie di valore.

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La Costituzione italiana ha previsto lo “stato di guerra” (art. 78), non lo “stato di emergenza”. Non si tratta di un vuoto costituzionale: prevalse in Assemblea Costituente la necessità di mantenere un equilibrio tra i poteri per evitare, in caso di situazioni eccezionali previste dalla Costituzione, abusi di potere e attribuzioni decisionali a un solo organo costituzionale sulle procedure di urgenza. Venne così deciso di regolamentare (non l’emergenza ma) i poteri esercitabili dal governo, sotto il controllo parlamentare, nei soli casi straordinari di necessità e urgenza (art. 77 Cost.) e in seguito alla deliberazione (parlamentare) dello stato di guerra (art. 78 Cost.). Lo “stato di emergenza” è previsto da una legge ordinaria (D.Lgs. 1/2008 “codice della protezione civile”) ma correlato a terremoti, alluvioni ed altri eventi naturali, non a pandemie virali quale quella in corso.

L’assenza di una disciplina (costituzionale) non significa, naturalmente, libertà normativa, poiché la legislazione di emergenza deve rispettare la Costituzione italiana e i principi dell’Ue. L’emergenza covid-19 prende avvio dalla delibera del C.d.M. 31.1.2020 che ha dichiarato lo stato di emergenza nazionale per la durata di sei mesi: suo fondamento è l’art. 24 del D.Lgs. 1/2018.

Sono state di seguito emanate ordinanze del ministero della Sanità (21.2.2020, 23.2.2020) - e ciò nel quadro della L. 833/1978 istitutiva del Ssn che prevede questo specifico potere in materia di igiene e sanità pubblica – che hanno introdotto limitazioni di circolazione nei primi comuni-focolaio (Codogno, Vò Euganeo), chiusura delle scuole, misure di quarantena.

E’ stato quindi emanato dal governo il D.L. 23.2.2020 n. 6 (poi convertito in L. 5.3.2020 n. 13) che, su iniziativa del ministro della Salute, prevede che il presidente del Consiglio possa adottare tramite proprio decreto (DPCM) tutte le misure di contenimento e di gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica: sono stati perciò emessi diversi DPCM (otto dal 23 febbraio al 22 marzo).

Ad altri D.L. che hanno disciplinato misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e le imprese (D.L. 2.3.2020 n. 9), misure sull’attività giudiziaria (D.L. 8.3.2020 n. 11), potenziamento del Ssn (D.L. 9.3.2020 n. 14), altre misure di potenziamento del Ssn e di sostegno economico (D.L. 17.3.2020 n. 18), ha fatto poi seguito il D.L. 25.3.2020 N. 19.

L’attenzione si incentra sui DPCM e sulla loro natura. Si tratta di regolamenti attuativi, atti amministrativi privi come tali di forza di legge e dunque appartenenti alle fonti normative secondarie, la cui fonte è l’art. 17 della legge 400/1988, in forza del quale, tra l’altro, il potere regolamentare dell’esecutivo e/o di singoli ministri non può essere esercitato in difetto di una specifica attribuzione da parte di una legge ordinaria: dunque, i DPCM non possono derogare alla Costituzione e alle leggi ordinarie sovraordinate.

Può un DPCM intervenire per limitare libertà costituzionali che solo la legge, e nei casi stabiliti dalla Costituzione, può limitare? Ci si riferisce in via esemplificativa alla libertà di circolazione e di soggiorno (art. 16), di riunione (art. 17), di culto religioso (art. 19), al diritto-dovere all’istruzione (art. 34).

Prendiamo in considerazione l’art. 16 Costituzione, che è l’oggetto del D.L. 6/2020. La norma stabilisce che libertà di circolazione e di soggiorno possono subire limitazioni stabilite dalla legge in via generale per motivi di sanità o di sicurezza: solo una legge ordinaria può intervenire (espressa riserva di legge, in questo caso relativa), per i motivi circoscritti alla sanità o alla sicurezza, riguardanti categorie generali di cittadini (questo è il significato della dizione “che la legge stabilisce in via generale”).

La discussione è sorta perché i DPCM emanati a seguito del D.L. 6/2020 introducono misure restrittive sulla base di un D.L. che non contiene una normativa di carattere generale, e dunque produrrebbe un “rinvio in bianco” all’attività regolamentare, che interverrebbe così senza osservare il principio della riserva di legge.

Le misure restrittive della libertà contenute nei DPCM sono piuttosto vaghe (assomigliano più a raccomandazioni che a divieti) e però, prevedendo una sanzione penale nel caso di inosservanza (la violazione dell’art. 650 c.p.), inducono a considerare che questi atti amministrativi siano adottati anche in violazione del principio di riserva di legge assoluta, perché dettano misure vincolanti che solo la legge può stabilire.

Il D.L. 25.3.2020 n. 19 potrebbe avere risolto le criticità costituzionali del D.L. 6/2020 e dei conseguenti DPCM. Prevede che il presidente del Consiglio (su proposta del ministro della Salute e dei presidenti delle Regioni interessate) possa adottare tramite proprio DPCM una o più misure tra quelle espressamente indicate dallo stesso D.L. all’art. 1, che i DPCM vengano comunicati alle Camere entro il giorno successivo all’emanazione, e che ogni 15 giorni egli (o un ministro delegato) riferisca al Parlamento sulle misure adottate.

Nelle more dell’emanazione dei DPCM, le Regioni sono autorizzate, in caso di aggravamento del rischio sanitario sul territorio, ad adottare con ordinanza misure più restrittive di quelle indicate dall’art. 1 del D.L. 19/2020 (con l’emanazione del dpcm, l’ordinanza regionale viene meno), mentre né sindaci né altre autorità titolari di potere di ordinanza possono adottare ordinanze in contrasto con quelle adottate dallo Stato.

L’art. 1 del D.L. 19/2020 contiene un lunghissimo elenco di limitazioni. La loro violazione non è più sanzionata penalmente (l’unica violazione penale riguarda l’inosservanza dell’obbligo di quarantena) ma in via amministrativa e le sanzioni penali comminate per la violazione dei DPCM e delle ordinanze emanati prima del D.L. 19/2020 sono sostituite dalle sanzioni amministrative. Il D.L. 19/2020 fa salvi gli effetti già prodotti dai DPCM adottati in base al D.L. 6/2020 e dalle ordinanze del ministro della Salute, consentendo di continuare a produrre nuovi effetti ai DPCM 8/9/11/22 marzo 2020 fino alla fine della propria vigenza e a tutti gli altri (DPCM e ordinanze) ancora in vigore di continuare a produrre nuovi effetti per dieci giorni. Alcune criticità sembrano essere pertanto superate: in particolare il D.L. 19/2020 definisce la disciplina generale delle misure limitative della libertà, lasciando ai DPCM e alle ordinanze solo il potere di disporne nei casi specifici, rispettando così il principio della riserva di legge; la violazione delle norme limitative della libertà non ha più natura penale, e la relativa sanzione è stata sostituita da sanzione amministrativa, con effetto retroattivo che coinvolge anche le sanzioni già comminate come misure penali.

Le limitazioni all’esercizio dei diritti fondamentali della persona avvengono in un periodo in cui sussiste di fatto uno stato di emergenza sanitaria, dichiarato dalle autorità italiane ma prima, e soprattutto, dalla Organizzazione mondiale della sanità. E il diritto alla salute – unico diritto che espressamente la Costituzione definisce fondamentale (art. 32) – è, nella sua forma individuale e collettiva, un diritto assoluto che prevale nel bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti. E’ un bene costituzionale non negoziabile, anzi, l’unico non negoziabile: la sua stretta connessione con il diritto alla vita (art. 2 Cost.) è precondizione necessaria per godere di ogni altro diritto.

Lo stato di necessità verificatosi a seguito della pandemia giustifica quindi le limitazioni alla libertà, naturalmente entro i termini temporali in cui esso dovrà durare. La finalità (tutela della salute individuale e collettiva) legittima la restrizione delle libertà, ma occorre anche siano legittimi i mezzi attraverso cui si persegue la finalità.

Lo sono i DPCM? Nell’attuale stato di necessità si può rispondere che lo sono: intervengono a tutela del bene supremo della comunità nazionale (la salute e dunque la vita). Deve essere però chiaro il perimetro entro il quale debbono intervenire. C’è un perimetro temporale: oltre il tempo dato dallo stato di necessità non è ammissibile una durata delle restrizioni alla libertà. E anche all’interno della situazione di necessità vanno assunti con un termine di scadenza che, una volta consumato, riespande i diritti limitati.

C’è un perimetro dato dalla eccezionalità dei provvedimenti stessi: non è ipotizzabile che questi atti possano costituire precedenti per futuri provvedimenti in situazioni diverse da quella attuale. Una volta cessata l’emergenza sanitaria, uno stato di emergenza sociale ed economica mai potrebbe giustificare provvedimenti come quelli oggi in vigore. Non si tratterebbe di situazioni identiche, perciò un provvedimento che si volesse proporre in tali circostanze sarebbe da considerarsi eversivo della legalità costituzionale. (24 aprile 2020)

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